建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系，走城鄉(xiāng)融合發(fā)展之路，是現(xiàn)代化建設(shè)的應(yīng)有之義。為深入貫徹落實黨的十九屆四中全會精神和《中共中央國務(wù)院關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系的意見》（以下簡稱《意見》），制定本改革方案。

一、總體要求

（一）指導(dǎo)思想。以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，深入貫徹落實黨中央、國務(wù)院決策部署，把試點引路作為重要改革方法，推動國家城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗區(qū)堅持城鄉(xiāng)融合發(fā)展正確方向，堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，以縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距和居民生活水平差距為目標(biāo)，以協(xié)調(diào)推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略為抓手，以促進城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素雙向自由流動和公共資源合理配置為關(guān)鍵，突出以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)，破除制度弊端、補齊政策短板，率先建立起城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系，為全國提供可復(fù)制可推廣的典型經(jīng)驗。

（二）試驗原則。

——堅持中央統(tǒng)籌、地方為主。著眼于頂層設(shè)計與基層首創(chuàng)互促共進，有關(guān)部門要實事求是、扶優(yōu)扶強，統(tǒng)籌考慮不同城市規(guī)模層級和區(qū)域“四大板塊”，聚焦經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)、都市圈地區(qū)和大城市郊區(qū)，確定試驗區(qū)名單和試驗任務(wù)；試驗區(qū)要強化主體責(zé)任意識和主觀能動性，大力推進體制機制破舊新。

——堅持重點突破、強化協(xié)同。試驗區(qū)既要各有側(cè)重、扭住關(guān)鍵，從本地實際出發(fā)，兼顧改革基礎(chǔ)和發(fā)展亟需，探索針對性原創(chuàng)性差異化的改革路徑和方式；又要系統(tǒng)謀劃、強化協(xié)同，推進各項改革相互配套，為城鄉(xiāng)融合發(fā)展提供全方位制度供給。

——堅持守住底線、防范風(fēng)險。試驗區(qū)要采取積極穩(wěn)妥的工作方式，確保封閉運行、風(fēng)險可控，守住土地所有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損的底線，守住生態(tài)保護紅線，守住鄉(xiāng)村文化根脈。各地區(qū)各有關(guān)部門要在試驗區(qū)守住底線的前提下，寬容改革探索中出現(xiàn)的失誤。

——堅持深度指導(dǎo)、總結(jié)推廣。各有關(guān)部門既要加強對試驗區(qū)的指導(dǎo)督促，強化培訓(xùn)、解放思想，確保改革見底見效，防止走樣變形；又要加強對試驗區(qū)改革的監(jiān)測評估，及時總結(jié)推廣典型經(jīng)驗，條件成熟時上升為全國性或區(qū)域性制度安排和政策設(shè)計，在更大范圍內(nèi)釋放改革效應(yīng)。

（三）試驗?zāi)繕?biāo)。2022—2025 年，試驗區(qū)實現(xiàn)城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素雙向自由流動的制度性通道基本打通，城鄉(xiāng)有序流動的人口遷徙制度基本建立，城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場全面形成，城鄉(xiāng)普惠的金融服務(wù)體系基本建成，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)保護交易制度基本建立，農(nóng)民持續(xù)增收體制機制更加完善，城鄉(xiāng)發(fā)展差距和居民生活水平差距明顯縮小。試驗區(qū)的引領(lǐng)示范帶動效應(yīng)充分釋放，形成一批可復(fù)制可推廣的典型經(jīng)驗和體制機制改革措施。

二、試驗任務(wù)

試驗區(qū)要在全面貫徹落實《意見》基礎(chǔ)上，聚焦以下方面深入探索、先行先試。

（一）建立城鄉(xiāng)有序流動的人口遷徙制度。全面放開放寬除個別超大城市外的城市落戶限制，健全農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔(dān)機制。建立人才加入鄉(xiāng)村制度，允許符合條件的返鄉(xiāng)就業(yè)創(chuàng)業(yè)人員在原籍地或就業(yè)創(chuàng)業(yè)地落戶。

（二）建立進城落戶農(nóng)民依法自愿有償轉(zhuǎn)讓退出農(nóng)村權(quán)益制度。維護進城落戶農(nóng)民在農(nóng)村的“三權(quán)”，按照依法自愿有償原則，在完成農(nóng)村不動產(chǎn)確權(quán)登記頒證的前提下，探索其流轉(zhuǎn)承包地經(jīng)營權(quán)、宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)、集體收益分配權(quán)，或向農(nóng)村集體經(jīng)濟組織退出承包地農(nóng)戶承包權(quán)、宅基地資格權(quán)、集體資產(chǎn)股權(quán)的具體辦法。結(jié)合深化農(nóng)村宅基地制度改革試點，探索宅基地“三權(quán)分置”制度。

（三）建立農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市制度。在符合國土空間規(guī)劃、用途管制和依法取得、確權(quán)登記的前提下，推進集體經(jīng)營性建設(shè)用地就地入市或異地調(diào)整入市，其使用權(quán)的出讓及最高年限、轉(zhuǎn)讓、互換、出資、贈與、抵押等，參照同類用途的國有建設(shè)用地執(zhí)行，把握好入市的規(guī)模與節(jié)奏。允許農(nóng)民集體妥善處理產(chǎn)權(quán)和補償關(guān)系后，依法收回農(nóng)民自愿退出的閑置宅基地、廢棄的集體公益性建設(shè)用地使用權(quán)，按照國土空間規(guī)劃確定的經(jīng)營性用途入市。推進集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)和地上建筑物所有權(quán)房地一體、分割轉(zhuǎn)讓。建立集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押二級市場。

（四）完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押擔(dān)保權(quán)能。推進農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)、集體林權(quán)等抵押融資以及承包地經(jīng)營權(quán)、集體資產(chǎn)股權(quán)等擔(dān)保融資，在深化農(nóng)村宅基地制度改革試點地區(qū)探索農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)、宅基地使用權(quán)抵押貸款，推進已入市集體經(jīng)營性建設(shè)用地與國有建設(shè)用地在資本市場同地同權(quán)，健全農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保機構(gòu)。

（五）建立科技成果入鄉(xiāng)轉(zhuǎn)化機制。推動高等院校和科研院所設(shè)立技術(shù)轉(zhuǎn)移機構(gòu)，按照國家有關(guān)規(guī)定，落實科研人員入鄉(xiāng)兼職兼薪、離崗創(chuàng)業(yè)、技術(shù)入股政策，探索賦予科研人員科技成果所有權(quán)。探索公益性和經(jīng)營性農(nóng)技推廣融合發(fā)展機制，允許農(nóng)技人員通過提供增值服務(wù)合理取酬。

（六）搭建城中村改造合作平臺。探索在政府引導(dǎo)下工商資本與農(nóng)民集體合作共贏模式，統(tǒng)籌利用鄉(xiāng)村資源資產(chǎn)、工商資本和金融資本，發(fā)展壯大集體經(jīng)濟。

（七）搭建城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展平臺。在試驗區(qū)內(nèi)選擇一批產(chǎn)業(yè)園區(qū)或功能區(qū)，率先打造城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展先行區(qū)。在先行區(qū)內(nèi)重點優(yōu)化提升特色小鎮(zhèn)、特色小城鎮(zhèn)、美麗鄉(xiāng)村和各類農(nóng)業(yè)園區(qū)，創(chuàng)建一批城鄉(xiāng)融合發(fā)展典型項目，實現(xiàn)城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素的跨界流動和高效配置。

（八）建立生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制。探索開展生態(tài)產(chǎn)品價值核算，完善自然資源價格形成機制，建立政府主導(dǎo)、企業(yè)和社會各界參與、可持續(xù)的城鄉(xiāng)生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制。

（九）建立城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化發(fā)展體制機制。推動城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)、統(tǒng)一管護，構(gòu)建分級分類投入機制，建設(shè)市域（郊）鐵路、鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)路旅游路、城鄉(xiāng)垃圾污水一體處理體系和冷鏈物流設(shè)施等，明確投入主體和產(chǎn)權(quán)歸屬。

（十）建立城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化發(fā)展體制機制。建立鄉(xiāng)村教師和醫(yī)務(wù)人員補充機制，實行義務(wù)教育學(xué)校教師“縣管校聘”，研究推動鄉(xiāng)村醫(yī)生“鄉(xiāng)聘村用”，通過穩(wěn)步提高待遇等措施增強鄉(xiāng)村崗位吸引力。建立城鄉(xiāng)教育聯(lián)合體和縣域醫(yī)共體。

（十一）健全農(nóng)民持續(xù)增收體制機制。推進農(nóng)村集體經(jīng)營性資產(chǎn)股份合作制改革。加強現(xiàn)代農(nóng)民職業(yè)培訓(xùn)，突出抓好農(nóng)民合作社和家庭農(nóng)場兩類經(jīng)營主體發(fā)展。推動農(nóng)民工與城鎮(zhèn)職工平等就業(yè)，健全農(nóng)民工輸出輸入地勞務(wù)對接機制。

三、政策保障

各地區(qū)各有關(guān)部門要凝聚改革合力、加強政策協(xié)同，為試驗區(qū)改革提供有力有效的激勵性政策保障。

（一）實行改革授權(quán)。有關(guān)部門要針對涉及突破現(xiàn)有制度規(guī)定的重點改革事項，如允許符合條件的試驗區(qū)開展深化農(nóng)村宅基地制度改革試點、農(nóng)村各類產(chǎn)權(quán)抵押擔(dān)保融資等，通過有效路徑和程序進行授權(quán)，積極創(chuàng)造有利條件，允許并深度指導(dǎo)試驗區(qū)進行改革探索。

（二）加強財力保障。有關(guān)部門要在中央預(yù)算內(nèi)投資中設(shè)立城鄉(xiāng)融合發(fā)展專項資金，支持省級人民政府發(fā)行地方政府專項債券，用于試驗區(qū)內(nèi)符合條件的特色小鎮(zhèn)等城鄉(xiāng)融合發(fā)展典型項目，分擔(dān)試驗區(qū)改革的前期成本。試驗區(qū)所在省級人民政府要通過財政轉(zhuǎn)移支付支持試驗區(qū)發(fā)展。

（三）加強金融支持。有關(guān)部門要優(yōu)先支持試驗區(qū)內(nèi)符合條件企業(yè)發(fā)行城鄉(xiāng)融合發(fā)展典型項目企業(yè)債券等公司信用類債券；利用城鄉(xiāng)融合發(fā)展基金，重點引導(dǎo)社會資本培育一批國家城鄉(xiāng)融合發(fā)展典型項目。有關(guān)金融機構(gòu)要根據(jù)職能定位和業(yè)務(wù)范圍，加大對試驗區(qū)內(nèi)符合條件企業(yè)的中長期貸款投放規(guī)模和力度，支持整體打包立項的城鄉(xiāng)聯(lián)動建設(shè)項目融資。

（四）加強政策集成。有關(guān)部門要在試驗區(qū)開展國家農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展示范園、農(nóng)民專業(yè)合作社質(zhì)量提升整縣推進試點、民營企業(yè)下鄉(xiāng)發(fā)展試點等；支持客流有需求、財力能支撐的試驗區(qū)利用既有鐵路資源開行市域（郊）列車，實施市域（郊）鐵路新建項目；支持試驗區(qū)內(nèi)符合條件的涉農(nóng)企業(yè)上市掛牌融資、村鎮(zhèn)銀行設(shè)立、村級綜合服務(wù)平臺建設(shè)、鄉(xiāng)村教師生活補助提標(biāo)、中等職業(yè)學(xué)校建設(shè)、“特崗計劃”實施等。試驗區(qū)所在省級人民政府在申報以上試點及全域土地綜合整治試點等時，要優(yōu)先支持試驗區(qū)；在分配新增建設(shè)用地指標(biāo)時，要傾斜支持試驗區(qū)。

四、試驗方式

有關(guān)部門要明確試驗區(qū)基本條件、科學(xué)選擇試驗對象，并建立監(jiān)測評估工作機制。

（一）試驗對象。試驗區(qū)應(yīng)具有較好的發(fā)展改革基礎(chǔ)、較強的試驗意愿和地方政策保障。應(yīng)在前期已開展自發(fā)性改革探索工作，或已開展全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)、農(nóng)村土地制度改革三項試點、農(nóng)村改革試驗區(qū)、農(nóng)村“兩權(quán)”抵押貸款試點、國家現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)、國家農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展示范園、國家全域旅游示范區(qū)等工作。超大特大城市和Ⅰ型大城市試驗范圍為市郊的部分連片區(qū)縣，Ⅱ型大城市和中小城市試驗范圍為全域。

（二）試驗機制。國家發(fā)展改革委要會同城鎮(zhèn)化工作暨城鄉(xiāng)融合發(fā)展工作部際聯(lián)席會議成員單位以及有關(guān)地區(qū)，按少而精原則確定試驗區(qū)，并建立試驗區(qū)監(jiān)測評估機制，實行動態(tài)監(jiān)測、年度評估、獎懲并舉、有進有退。

五、組織實施

各地區(qū)各有關(guān)部門要高度重視、擔(dān)起責(zé)任，縱橫聯(lián)動地推進試驗區(qū)改革取得實質(zhì)性突破。

（一）全面加強黨的領(lǐng)導(dǎo)。確保黨在試驗區(qū)改革中始終總攬全局、協(xié)調(diào)各方，充分發(fā)揮城鄉(xiāng)基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用，實現(xiàn)組織共建、資源共享、機制銜接、功能優(yōu)化，為城鄉(xiāng)融合發(fā)展提供堅強政治保證和組織保證。

（二）建立省部共擔(dān)機制。國家發(fā)展改革委要依托城鎮(zhèn)化工作暨城鄉(xiāng)融合發(fā)展工作部際聯(lián)席會議制度，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)試驗區(qū)重大事項。中央農(nóng)辦、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、公安部、自然資源部、財政部、教育部、衛(wèi)生健康委、科技部、交通運輸部、文化和旅游部、生態(tài)環(huán)境部、人民銀行、銀保監(jiān)會、證監(jiān)會、工商聯(lián)、開發(fā)銀行、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行等成員單位要分頭抓好政策支持保障。試驗區(qū)所在省級人民政府要成立省級城鎮(zhèn)化工作暨城鄉(xiāng)融合發(fā)展工作領(lǐng)導(dǎo)小組，省級有關(guān)部門和試驗區(qū)所在的各地級及以上城市黨委或政府主要負(fù)責(zé)同志參加，整合力量支持試驗區(qū)改革探索，并以地方性法規(guī)等方式固化改革成果。

（三）強化試驗區(qū)主體責(zé)任。省級城鎮(zhèn)化工作暨城鄉(xiāng)融合發(fā)展工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室（省級發(fā)展改革委）要指導(dǎo)試驗區(qū)制定實施方案（含發(fā)展改革基礎(chǔ)、試驗措施、地方政策保障及城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展先行區(qū)等），經(jīng)省級人民政府審核同意后，報備國家發(fā)展改革委。試驗區(qū)所在的各地級及以上城市要分別成立由黨委或政府主要負(fù)責(zé)同志任組長的城鎮(zhèn)化工作暨城鄉(xiāng)融合發(fā)展工作領(lǐng)導(dǎo)小組，將試驗任務(wù)落實到事、責(zé)任到人，確保試驗扎實落地。

國家城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗區(qū)名單

國家城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗區(qū)（11 個）：浙江嘉湖片區(qū)、福建福州東部片區(qū)、廣東廣清接合片區(qū)、江蘇寧錫常接合片區(qū)、山東濟青局部片區(qū)、河南許昌、江西鷹潭、四川成都西部片區(qū)、重慶西部片區(qū)、陜西西咸接合片區(qū)、吉林長吉接合片區(qū)。